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对县级政府行政问责体制建设的探索与思考 ——以奉化市为例
时间:2015-01-30 14:12:52 
 

 201410月,党的十八届四中全会首次以全会的形式专题研究部署了全面推进依法治国。从公共行政学的角度,建设法治政府的核心要求是限制公权力,而行政问责正是基于限制公权力的目标而成为现代政府重要的治理工具。本文旨在结合奉化的探索与实践,从县级政府的视角,对行政问责体制机制建设的意义、现状和发展方向进行初步探讨,以期为法治政府、责任政府、服务政府的建设提供一定的借鉴作用。

一、现实意义

所谓行政问责,一般是指特定的问责主体根据行政机关及其工作人员所承担的职责,对其行政过程依法进行监督和责任追究的一种制度设计。在实际工作中,县级政府处于政府工作的第一线,承担了大量与人民群众密切相关的行政行为,加强县级政府行政问责体制的建设,具有重要的现实意义。

()规范基层公权力运行的必然选择

1.秉承“权为民所用”的施政理念。人民群众是国家的主人,是公权力的授予者,政府行使行政职权的全过程都应该处于人民的监督之下,以群众意志为依归的行政问责制也就成为人民当家作主的重要途径。因此,在基层政府广泛推行行政问责制,让人民群众切切实实参与到政府治理中,必然可以在实质上实现人民群众当家作主的地位。

2.遏制“官本位”的特权文化。直接面对群众的县级政府,是群众眼中最直接的国家机关形象,如果残存的“官本位”思想不能得到有效遏制,将会导致政府形象的受损,与群众关系的疏远。通过推行行政问责制,使行政人员时刻处于监督之下,时刻存在危机感,必将对传统的“官本位”思想造成巨大冲击,从而主动提高工作效率和服务水平,树立起良好的政府形象和公信力。

3.推进清正廉洁的阳光政府。权力与腐败具有共生性,如果基层公权力得不到有效制约,“人亡政息”的局面就会从基层开始蔓延,执政根基就会在大坝底部开始动摇。通过行政问责制的建设,不断推进行政执法工作的制度化、规范化、阳光化,主动扼杀腐败温床,从而建设一个不敢腐败、不能腐败、不想腐败的行政执法队伍。

(二)符合公共行政原理的理性逻辑

1.体现了公共行政权责一致的基本原则。县级政府及其工作人员是直接面对群众行使行政权力的主要主体,通过行政问责制的建设,把对公权力的监督和制约辐射到行政权力运行的全过程,从而重新规范县级政府权力与责任的关系,督促行政机关更为科学、规范、透明地行使权力,实现权责一致的公共行政原则。

2.体现了公共行政有限政府的发展趋势。限制行政权力、建设有限政府是当前公共行政体系发展的主流趋势,但随着我国经济社会的发展,县级政府行政权日益复杂化和强大化,有的甚至越过了法律的界限,对人民群众的权益造成了侵害,因此直接制约行政行为的行政问责制将会是推进有限政府的有力手段。

3.体现了公共行政优胜劣汰的效率理念。行政问责制的推行使得素质不高、能力不足、行为不正的官员无处遁形,有利于建立能上能下、优胜劣汰的选拔机制,改善基层干部队伍素质,提高工作效率。

(三)加速行政体制改革的重要手段

1.推进依法治国的现实选择。依法治国是我国长期坚持的基本方略,县级政府是国家法律法规和政策的重要执行者,各种社会矛盾和纠纷大多数需要在基层处理和化解,县级政府能否切实做到依法行政,很大程度上决定着我国法治政府建设的整体进程。通过县级政府行政问责制的建设,从源头上约束基层公权力,规范政府行为,从而促使行政机关严格依法办事、认真履职。

2.推进政府职能转变的重要途径。2013年通过的国务院机构改革和职能转变方案中提出,要“建立健全各项监督制度,让人民监督权力。强化行政问责,严格责任追究”。由此可见,构建以事前、事中、事后多重教育约束机制为手段的行政问责制是政府职能转变的一项重要内容,是推进行政体制改革的重要突破口。

二、实践探索

近年来,我国加大了行政问责制度的实施力度,各地也都进行了一些有益的探索,加强了对不履行、不正确履行行政职权等行为的责任追究,得到了人民群众的支持和拥护。在这样的大背景下,奉化市大力开展行政执法问责体制研究,从最初的社会倒逼问责转向了关口前移的政府主动问责,积极构建科学严谨、责任清晰、切实有效的行政执法责任体系,在一定程度上实现了对行政人员行为失当、渎职、失职等现象进行问责的制度安排和社会普遍期待,取得了明显的成效。

(一)完善行政执法体制建设,以强问责之基

1.完成食品药品监管体制改革。2014年上半年,将工商、食品药品监管部门的职能、机构、人员编制进行了整合,组建市场监督管理局,并划入质监局食品生产领域监管职能,实现了对食品药品生产、流通、消费的统一监管;明确市场监管局与农林、海洋渔业、卫生、经信、贸易等部门在食品安全监管方面的职责分工,实现无缝衔接;将原工商局经济检查大队和食品药品稽查大队整合为市场监管执法大队,将原工商所(分局)和原食品药品稽查中队整合为镇(街道)市场监督管理所,大力整合执法力量;设立食品检验检测中心,与农产品质量检测中心、疾病预防控制中心合署办公,大力整合食品安全检验检测资源;进一步完善市场监管信用信息平台、信息化指挥平台等网络监管平台建设,提升科学监管水平。

2.开展综合行政执法体制改革。早在2012年,奉化市就开展了城市管理领域相对集中行政处罚权改革,按照权责清晰、规范统一的工作要求,切实整合执法资源,将原由建设局、环保局、工商分局、公安局分别承担的涉及城市管理方面的全部或者部分行政处罚权、行政许可项目和非行政许可项目,划归城管执法局承担,并建立健全行政执法争议协调机制,从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位等问题,实现了城市管理领域相对集中行政执法工作的权责统一。今年,设立了市行政执法中心,整合市国土资源监察大队、环境监察大队、公安局环境犯罪侦查大队(行政执法侦查中心)、文化市场执法大队的执法力量,实行集中办公,实现对环境、国土、文化等领域的统一监管。

3推进岗位职责体系建设。根据依责定岗、依岗定编的原则,奉化编办在核定编制、用编审核和编外用工管理工作中,深入开展岗位履职分析研究,努力构建承担职责和人员编制使用相对应的岗位履职分析机制。如在申报编外用工年度用工计划时,必须同时提交详细的岗位说明书,并以2008年核定的编外用工数为基础,对应职能新增或强化才予以新增人员。同时,在全市范围内开展“岗位对责、绩效对账”工作,每个机关事业单位工作人员都要编制岗位职责说明书,将公权力及其对应的责任具体落实到每一个人,着力构建权责清晰的岗位责任体系

(二)强化行政问责体制建设,以利问责之剑

1.完善机构设置。为进一步加强行政执法行为的监督和问责力度奉化市主动作为,在全省范围内首设行政执法问责中心,于2014326正式运行。问责中心由市纪委(监察局)、市检察院、市委组织部等单位组成,日常工作由市纪委(监察局)负责,中心负责人由监察局局长兼任;工作人员从相关单位抽调,实行集中办公。问责中心主要承担五项职责:受理、调查问责案件,并根据调查结果进行问责或向有关部门交办问责;监督检查党政工作部门、镇(街道)及其工作人员履职情况;监督检查网上行政执法电子监察系统运行情况;研究问责工作中出现的重大问题,并向市委市政府提出建议;上级交办的其他问责事项。问责中心运行半年多来,通过领导交办、主动巡查、群众举报等渠道收集各类线索20多条,已查处涉及履职不到位、履职不规范、腐败等问题的问责案件21起,问责41人,对一些部门中存在的不作为、乱作为、懒政等问题进行了有效遏制,执法环境进一步改善,行政效率明显改观,特别是对4名正局()级“一把手”进行问责后,社会反响强烈,给所有干部都敲响了警钟,行政人员的工作紧迫感和履职危机感全面增强,依法行政、主动履职的氛围进一步浓厚。

2.出台问责办法。20143月,出台了《奉化市行政执法问责办法(试行)》,明确适用行政问责的单位包括奉化市各级执法机关、法律法规授权的具有公共事务管理职能的组织、国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织,超出了“行政机关”的范畴,将党政机关、公检法司部门、部分企事业单位都列入问责的视野;问责的具体对象也超出了“行政官员”的范畴,一般公务员、依法承担行政工作的企事业、社会组织等部门的工作人员都列入了行政问责的范畴,只要有行政失当行为,都应当成为行政问责的对象;问责的具体行为内容也有了一定的扩展,将行政不作为、乱作为和不当作为等3类共19种情形纳入问责范围;同时,对问责案件定性和责任追究形式等内容进行了明确,对问责程序进行了细化.

3.建立联动机制。问责中心牵头市委组织部、宣传部、检察院、法制办、公安局、审计局、安监局、信访局、民情会办中心、行政执法中心等单位建立联席会议制度,定期、不定期沟通协商问责案件,及时互通情况,研究解决问题,有效整合了监督调查力量。同时,为拓宽线索来源,与线索较多的信访局、民情会办中心、行政执法中心、五水共治办、三改一拆办等单位建立了线索来源及移交制度,实现问责中心对问责线索的及时集中处理。从目前来看, 60%以上的问责线索来自这些单位,如县江水源污染事件中,“五水共治办”及时电联问责中心移交线索,中心实地查看后立即启动问责程序,向市水利局和国土资源局等部门迅速发出行动指令,有效避免了负面影响的进一步扩大。

4.畅通举报途径。20144月,问责中心牵头召开了由行政执法特邀监察员、义务监督员、专业志愿者、有关媒体等参加的座谈会,公布96178举报投诉电话,积极调动社会力量,拓宽监督途径,如环保局借助媒体搭设“水环境曝光台”,曝光企业18家,发挥了良好的社会监督作用。5月,全面开通“行政执法电子监察系统”,对全市34个主要执法单位的行政处罚行为从立案到结案全程纳入网上监控,结束了“各自为政”的局面。

(三)推进权力清单制度工作,以显问责之公

根据省、宁波市关于推进权力清单制度工作的统一部署,由市编办牵头,会同监察局、财政局、法制办、审管办等权力清单联席会议成员单位,开展了政府部门和镇(街道)权力清单审核工作。通过认真梳理,加强对权力事项的取消、转移、下放、整合和严管力度,市级各部门保留行政权力3946项(见表1),与“一报”相比,精简了53.7%,并于10月底在省政务网上进行了公布。各执法部门根据公布的权力清单,按照职权法定、公开透明、权责一致的要求,建立执法监管职责目录、辖区网格化监管机制和投诉举报快速反应机制,划清直接责任、领导责任、协助配合责任,为推进“阳光执法”和顺利开展行政问责工作提供了保障。权力清单公布后,奉化市根据上级工作部署,即刻开展政府部门责任清单编制工作,并明确在2014年底前向社会公布。责任清单围绕职责法定和全面正确履行职责,明确政府部门履职范围,理顺职责关系,明晰责任边界,加强事中事后监管和社会公共服务,主动接受社会监督,切实解决政府管理越位、缺位、错位等问题,防止行政不作为、乱作为,着力构建与权力清单相配套的权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效的部门职责体系,为开展行政问责工作提供依据。

1:奉化市政府部门权力清单汇总表

权力类别

市级保留

共性权力

合计

行政许可

228

0

228

非行政许可

111

0

111

行政处罚

2401

2

2403

行政强制

148

3

151

行政征收

50

0

50

行政给付

36

0

36

行政裁决

15

0

15

行政确认

86

0

86

行政奖励

55

1

56

其他行政权力

808

2

810

合计

3938

8

3946

(四)构建依法行政长效机制,以承问责之效

坚持抓制度抓长远,从行政问责典型案件中探究和总结普遍性、规律性问题,从体制机制角度查漏洞,从完善协调配合机制、明确责任定位的角度找对策,着力解决一些屡禁不止、屡治难改的顽疾,防止“一错再错”。比如对萧王庙街道西江村违建事件涉案的8名干部进行问责之后,市政府经深入研究,从尊重历史、区别对待的原则出发,于20149月出台了《奉化市人民政府关于印发违法建筑分类处置意见的通知》,对如何分类处理违章建筑做出了指导性意见,保障三改一拆行动深入推进。又如,为切实解决渣土管理领域存在的问题,市政府专门召开会议研究,出台了《奉化市人民政府办公室关于进一步加强建筑垃圾处置管理的意见》,妥善解决了建筑垃圾管理体制不完善、无统一消纳场所、清运企业无资质等问题,并清晰界定了各执法部门在各个监管环节的职责和任务,避免多头执法和相互推诿。

三、存在问题

经过十年多的探索,县级政府行政问责体制的建设形成了一定的实践基础,取得了一定的发展实效,但是在大多数地方,该项工作仍处于起步阶段,各项工作机制尚不完备,“人的因素”还占有较大的分量,行政问责体制机制建设依然任重道远。

(一)法律制度不够健全

1.制度规定不够统一。虽然从2003年开始,问责制度建设已取得一定的成果,但目前尚无全国统一的关于行政问责的专门法律,很多都只限于政策层面;现有的专门行政问责立法形式很多也只是地方性的政府规章,且各地标准不一,在问责的对象范围、责任认定、惩处尺度等方面都不一致,使县级政府实施行政问责工作时出现“无法可依”的局面。

2.问责程序不够细化。实践中,各项制度多定性描述,少定量标准,只能围绕一个大致框架进行,对该问什么责、谁来问责、什么时候问责、应如何进行惩处等标准性、程序性问题都缺少明确规定,可操作性不强,弹性较大;同时,存在“重实体轻程序”的倾向,容易受领导意志和社会舆论影响,在一定程度上存在“运动式问责”的现象,还没有走上“程序性问责”的轨道。

3.政府绩效评估机制不够科学。目前,很多县级政府的绩效评估指标体系不够科学完善,对行政机关和公务人员的履职情况评估一般都是在行政机关内部进行,形式化、表面化现象严重,对不作为、懒作为等现象缺乏有效考核,一定程度上制约了行政问责工作的有效开展。

4.政务公开机制不够完善。没有政务公开就无法实现公民参与、社会监督,因此,政务信息的公开透明是实行行政问责的先决条件。我国长期以来没有形成政务公开的实体性法律和政治文化,县级政府部门注重向上汇报,而忽视与公众进行信息的交流与反馈,政府信息透明度仍然比较有限,公众知情权不足,给开展更为广泛的行政监督造成了一定障碍。

5.被问责者的权利救济机制落实不够到位。依正当程序要求,调查问责事件时应同时注重保障被问责的权利,赋予其平等的陈述申辩机会,提供充分权利救济途径。但是当他们从平时行使权力的强者变成千夫指的弱者,是从快从严处理还是从宽从简处理,往往是由弹性较大的自由裁量权决定,尚未摆脱人治的阴影。

(二)异体问责相对薄弱

同体问责一般是指行政机关内部审计、监察机构以及上级对下级开展的内部监督方式,属于一种自律机制;异体问责一般是指人大、政协、民主党派、司法机关、新闻媒体、普通公民等对行政主体行为的外部监督方式,属于一种他律机制。受传统官员权力纵向授予的影响,我国县级政府的行政问责体制探索还主要建立在同体问责基础之上取得了一定的成效,如奉化市行政执法问责中心就是一种以同体问责为主的问责机制,但是这种问责方式容易流于下级对上级的高度服从,在共同利益的情况下,不能排除官官相护的现象难以达到法治社会所要求的全面问责。异体问责虽然在法律上有相应规定,但在县级以下政府,人民群众的公民意识较弱,较少真正落实,监督力量也相对薄弱,难以形成合力。县级人大为例,在理论上人大代表对官员有宪权威上的质询权,但实践中对官员的失职与违法行为很难切实有效地行使质询权、罢免权等问责权力,往往是形式上的事后问责。异体问责的完善才是衡量和检验行政问责效力的要标准,异体问责的缺位使得问责仅仅停留在权力内部层面,无法真正构建符合民主政治要求的问责体制。

(三)问责内容不够全面

1.问大不问小。虽然法律法规、政策文件对问责范围有相对宽泛的规定,但在实践中,问责范围似乎仅限于那些引起上级重视,涉及人命关天的重大事故等领域,对影响较小或还没有造成损失的问责事件缺乏问责力度。如奉化市行政问责中心设立以来处理的21个案件中,问责对象主要集中在国土资源局、城管局、环保局等执法影响较大的部门,对交通、农林等执法事项多但没有产生重大影响的部门问责较少。

2.重显责轻潜责。问责实践中,重视执行环节,忽视决策和监督环节,对用人失察、决策失误、投资浪费、政绩平平、效率低下、无所作为等方面较少问责。

3.突出行政责任弱化其他责任。在当前的问责实践中,除涉嫌犯罪追究刑事责任外,一般都在行政层面追究责任,但行政责任的追究在现实中存在主观大、处罚力度小的现象。如有些县级政府对责任官员有所偏袒只追究行政责任,回避政治责任、法律责任、道德责任等淡化事件,甚至“过了风头”后重新启用或异地提拔,影响了问责实效,造成了问责乏力。

(四)权责划分不够清晰

1.部门职责划分不清。目前县级政府个别部门之间还存在职权分配不明确、职能交叉重叠等现象,在追究责任时,往往相互推诿,由谁负责、负什么样的责任等问题出现了很大的不确定性,甚至出现“集体负责等同于无人负责”的状况。

2.党委与政府职责划分不清。如“三农”工作,既有党委系统的农办在抓,又有政府序列的农业部门在管;在乡镇,党委与政府工作紧密相连,职责难以划清,一旦工作失职,行政领导往往要承担主要责任,容易产生有权无责、有责无权的现象,没有真正实现权责对等。

3.上下级权力划分不清。很多责任仅凭一级官员无力承担,需要问责几级官员,从已有的问责事件看,事件的严重程度和民意的关切程度决定了问责的层级数,而没有从法制角度厘清上下级的权力与责任。

4.正副职职责划分不清。广泛应用于各地的首长负责制表明了正职一般都是其部门的第一责任人,然而具体操作中副职往往起到主要作用,发生事故如何问责,责任的主次、大小该如何划分,都未有明确的制度规定,使问责工作难以有效开展。

5.集体责任和个体责任划分不清。县级政府的很多重要决策都是运用民主集中制的原则投票决定,行政首长实际上行使的是集体性权力而非独占性权力,当决策中出现失误时,责任的认定往往会出现不公或者“罚不责众”的现象。

6.内部岗位职责划分不清。县级政府公职人员的分类体系不够科学规范,各岗位的设置及其职责规定不明,在权责区分上缺乏合理的判断依据。

(五)问责文化存在缺失

1.官员的问责意识缺位。受传统习惯思维影响,部分县级政府官员存在“不求有功、但求无过”的思想,认为只有犯了重大错误或过失才承担责任,甚至认为只有上级才能对下级问责,严重忽视异体问责。

2.公民的问责意识淡薄。基层群众的公民意识相对较弱,社会责任感和主人翁意识不强,对权力有敬畏心理,对政府行政行为的参与度不够,网络媒体很多都只是发泄的窗口而尚未成为理性的诉求平台,导致行政问责的外在驱动力不足;即便有人积极参与政府行政事务,很多也是从与自身息息相关的利益出发,对走程序的问责模式预期不高,更愿意以“上访”等更为直接的方式表达诉求。

四、对策建议

要找出一条既符合国情又符合基层实际的县级政府行政问责道路,建立行之有效的问责机制,不仅需要更多实践的摸索,还有赖于历史的总结、发达国家经验的借鉴和对整个问责形势的准确判断。结合机构编制工作和奉化市行政问责实践,笔者试对进一步深化行政问责体制改革提出一些粗浅的意见建议。

()完善问责监督体系,构建多元主体

1.政府内部问责体制的构建。针对同体问责存在的不敢动真、流于形式、被动调查、领导意志等问题,应加强行政系统内部纪律检察机构在调查问责事件时的独立性,上下级行政问责时的规范性、制度性,对应问责而不问责事件监督责任的连带性,与异体问责主体的工作联动性,以大力夯实同体问责效果。同时,进一步加强问责机构的力量配备,在人员编制总量控制基础上,加强与各部门纪检机构或纪检干部的沟通与协作,鼓励年轻干部到问责岗位进行挂职锻炼。如奉化市行政执法问责中心联动党委、政府部门的纪检机构和公安、司法等力量,实现了“强强联手”,并积极调动行政执法特邀监督员、义务监督员、专业志愿者和有关媒体等社会力量,加强了同体问责和异体问责的紧密性,实现了有机结合、互相促进。

2.权力机关问责体制的构建。县级人大作为该地主要权力机关,应增强其在行政问责中的独立性和权威性,把对行政官员、行政行为的监督和问责作为自身的主要权力和职责所在,积极发挥宪法赋予的质询权、调查权、罢免权和撤职权,使政府的行政行为在人大的实时监督下运行。根据国际经验,在权力机关建立具有“中立精神”的专门监督机构、任命监督专员、实行监督听证制度是其中较为成熟的做法,他们的监督活动绝对独立,扮演了在行政问责中的“公民代言人”角色。

3.司法机关问责体制的构建。十八届四中全会中,习近平指出,司法是维护公平正义的最后防线。当公权力侵犯公民的合法权益时,只有追究官员的法律责任,才能从根本上震慑那些在行政执法中不负责任和触犯法律的官员。加强司法问责,要积极建立起县级司法机关、检察机关与党政纪检监察机关的工作协调机制,加大法院对行政行为进行司法审查的力度,落实行政机关负责人出庭应诉机制,并且追究相关行政人员在行政诉讼败诉案件中的责任。如奉化市纪委进一步完善了与检察院、法院等司法机关的工作协调机制,加大了对全市行政执法部门案件质量的网上巡检和实地抽查工作,重点检查自由裁量权滥用、执法不公等行为,实现了司法监督与行政监督的紧密结合。

4.政协、民主党派、媒体、社会公众等力量问责体制的构建。充分发挥政协、民主党派对政府行为的监督作用,规定具体的、可操作性的问责形式、途径和程序,通过广泛谏言起到对行政行为的参与和监督;加强新闻媒体的监督作用,进一步落实新闻媒体在行政问责和监督中的各项权力,使其能更好地履行监督职责;放宽公民个体进行行政问责有形和无形的限制,拓宽投诉举报途径,建立起行政执法公民满意度调查体系和公益诉讼制度;推进第三方政绩评估体系,在公正、公平、中立的原则下实施政府绩效评估和责任认定。

(二)严格界定问责内容,推进科学问责

1.问责事项范围要“广”。在问责事项上,要从单纯追究“有过”向既追究“有过”又追究“无为”转变,既要对滥用职权、导致重大事故发生等作为进行问责,也要对盲目决策、推诿扯皮、能力不足、执行不力等现象进行问责,将问庸、问不作为、问不能为皆纳入问责范畴,实现全覆盖。通过对“小过”的问责来杜绝“大过”的产生,从而加强县级政府的工作效能,鞭笞公务人员勤勉尽责,把问责工作从单纯的事后追究扩展到事后追究与事前预防的“双保险”,实现事前、事中、事后的全方位监督。同时,积极构建重大决策终身责任追究制度,严格倒查重大责任事故的责任源头,让“历史遗留”不能成为逃避的理由。

2.行政职责体系要“明”。有效实行行政问责制的前提是政府职能划分明确、责任主体清晰,因此,要科学划分上级与下级、党政之间、地方各部门以及部门内部的职能配置和权责关系,实现职、权、责的相统一。首先要深入推进政府机构改革和行政执法体制改革,开展履职分析,理清基层政府各部门纵向和横向之间的关系,加强执法权、执法队伍的清晰整合,努力解决好职能重叠、交叉、空白等问题,合理配置执法力量,积极打造分工明确、权责统一的政府职能体系。如奉化市开展的城市管理相对集中行政处罚权改革、综合执法改革、食品药品监管体制改革,以及正在紧密部署的农林、交通运输系统跨部门统一执法改革,都有效整合了执法力量,提升了履职效率。其次要根据权力清单和责任清单工作成果,向社会全面公开县级政府各项权力和职能、法律依据、实施主体、管理流程、监督方式等内容,并严格督促各部门对照清单行使权力、履行职责,做到依法行政。再次要按照党政职能分开原则,严格划分党、政的权责界限,确保党委和政府各负其责、权责统一。最后,各单位应当根据权责一致的原则,建立责任主体明确、层级清晰、具体量化的岗位责任体系,从而实现行政问责的公平与公正。如奉化市环保局通过完善岗位责任制,在行政审批、批后监管、执法检查等方面都做到环环有人“买单”,形成了可操作、可监督、可问责的闭环效应。

3.责任性质划分要“清”。行政责任性质,也就是问责客体在不同的情况下分别应该承担什么样的责任。完整的责任体系应该包括行政责任、法律责任、道德责任、政治责任四种。其中行政责任和法律责任在上文中已有所涉及,不再累述;道德责任一般是基于高度的人性及道德观念,是社会、公民对公务行为的否认、谴责或批判,无法律含义,公务人员主要是基于道义承担相关责任,如引咎辞职;政治责任是指官员虽然没有违法,但违反了党章的规定或者纪律的规定,要受到党纪处分,甚至被罢免职务。在问责事件中,往往不是单一的责任,而是多种责任的混合形式,混合责任中,要实行“一案多查”,坚决杜绝责任性质的混淆、替代,坚持分开处理、分别追责。

(三)全面推进制度建设,实现依法问责

1.着力实现制度统一。首先是期待国家能加快全国性行政问责立法步骤,建立能够公平地对所有公权力实施问责的制度,积极理顺中央和地方、党和政府之间的问责关系,实现各个领域问责制度的协调统一,避免矛盾和抵触,从宏观层面、国家体制层面上根本解决行政问责无法可依的局面。其次,县级政府应严格依照中央、省、较大市等具有立法权限的上级政府的制度框架开展行政问责工作,做到问责主体法定、标准法定、程序法定,从“权力问责”向“制度问责”转变。再次,应积极与横向县市保持一定的平衡,实现问责尺度、标准的统一,而在具体执行上,可制定更为细化、具体的操作办法。

2.积极健全问责程序。按照法治理论,法治与人治之间的根本区别就在于是否有正当程序,行政问责只有具备了健全和完备的程序,才能防止陷入人治的误区。首先,在程序的环节要件上,至少应该包括:问责的启动、责任的认定和追究;如果按照先后顺序,应由立案、调查、决定、执行、救济等一系列环节构成。其次,在程序的内容要件上,不仅要规定问责职能部门根据同级或上级的要求启动问责的条件,还应明确根据公民、法人和其他社会组织的检举、控告、投诉以及新闻媒体的反映启动问责的条件;不仅要规定通过什么方式、什么场所、什么程序提起质询、推动问责,还要规定责任人员对质询必须有怎样的回应,在什么场合、通过什么渠道来进行回应,由什么样的机构来监督等。再次,在权力保障机制中,为了避免失误和不公,应赋予问责对象充分、平等的陈述和申辩机会,以及多样的权利救济途径,充分实现当前法律制度和党纪党规中关于保障被问责人员权利的规定。另外,被问责的官员仍然有被重新启用的权力,但复出理由、条件、考察方式等一系列问题同样需要一套严格的程序和机制。

3.全面推进政务公开。政务公开是公民参与行政问责的必要条件,也是提高政府效能、防止腐败的有效举措。在美国,官员需进行财产申报,行政会议要公开举行,允许公民旁听,并公开会议记录,为公民问责提供了可能;瑞典作为政务公开的发源地,它赋予公民出版任何政府文件的权力。县级政府要切实提升问责实效,同样需进一步加快政务公开的步伐,深入贯彻十八届四中全会关于政务公开的精神要求,坚持以“公开为常态、不公开为例外”原则,依据法定的程序和形式推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开,推行行政执法公示制度,不断扩大公示范围和层次;同时,推进政务公开信息化,通过网络提供便捷的查阅途径,使政府信息及时被百姓知悉和应用,保障公众的行政参与权和知情权,防止政府行为暗箱操作。

4.科学制定评估体系。政府绩效评估是对政府部门及行政官员工作效率、工作能力、服务质量、责任承担和社会满意度等方面进行评价,为实行行政问责提供了客观依据。一是要细化考核指标。明确每一项具体任务的完成时限、监督措施、评估标准和责任追究形式,做到平时考核与定期考核相结合,定性考核与定量考核相结合,加强抽查式监督,为有效问责提供基本依据。二是要推进民主考评。积极转变评估理念,从多元主体的角度,建立一套可为基层群众掌握的公开评估体系,由政府内部考核转变为社会评价与政府自我评估相结合的考核体制。三是正确运用评估结果。通过评估考核,对行政机关的工作绩效做出客观评价,并把考核结果作为对相关干部政绩评定、表彰奖惩和提拔任用的重要依据,强化责任追究,以达到问责实效。如奉化市正在研究出台行政问责后续处理规定,将问责结果与问责对象的职务、考核、奖金挂钩,从而达到增强问责严肃性、倒逼行政执法规范化的目的。

(四)加强行政伦理建设,培植问责文化

1.传承和弘扬中国传统的问责思想。我国古代政治中,为有效维护皇权、制约官员,建立起了包括巡视、考课、勾检、弹劾、封驳与谏诤、判署等在内的监察制度,并与儒家思想进行了融合,形成了具有中国传统特色的问责文化。县级政府应积极从古代问责文化中汲取营养,加强行政伦理建设,传承“以名定责”的权责关系、“爱民”的责任观以及“少私寡欲”的为官精神,培植与时代相符的问责文化。

2.吸取西方社会行政问责的政治文化。西方国家,官员由于失职、渎职、行为不端或生活丑闻造成不良后果、恶劣影响时,公开道歉乃至辞职,已成为政治生活中的常态;普通公民也具有成熟的纳税人意识和权利意识,积极参与政府活动,监督行政行为。这种深入人心的政治文化正是我国,特别是县级小城镇的意识形态中所缺少的,通过积极引导小城镇的公众意识,形成以公众为主导开展行政问责的政治文化,无疑是推进行政问责制有效开展的重要驱动力。

3.加强问责文化的宣传教育工作。要创造一种良性循环的行政问责秩序,只依靠法律和外在的控制难以从根本上得以实现,还需要从文化角度进行长期的宣传攻势。首先要加强对公职人员深入持久的职业伦理教育,转变其价值取向,不断加强责任意识、自律意识、公仆意识、依法行政意识和职业道德观;其次要加强对公民的问责文化宣传,丰富宣传载体,扩大覆盖面,唤起人民群众的权利意识和社会责任意识,提升参与行政事务的积极性。例如有来自世界各地100多个国家移民的澳大利亚,当地监察机构使用20多种语言发放各种小册子和卡片,向人们宣传发现贿赂时的举报方法,以在全民中形成问责监督网络。

 

 

单位:奉化市机构编制委员会办公室   

课题组成员:董志品、谢慧赞、孙莉、陈光耀

 

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